3. Batez ere krisi-garaian politika publikoen gidari izan beharko luketen giza eskubideen printzipioak
A. Giza eskubideak unibertsalak, banaezinak eta elkarren mendekoak dira
”Giza eskubide guztiak unibertsalak, banaezinak eta elkarren mendekoak dira eta elkarren artean erlazionatuta daude. Nazioarteak modu globalean eta era bidezko eta zuzen batean hartu behar ditu giza eskubideak, berdintasuna oinarri dela eta denei pisu bera ematen diela”. Hala, hotsandiz gelditu zen idatzirik Vienako Adierazpena eta Ekintza Programa, 1993ko ekainean egindako Giza Eskubideen Munduko Konferentziaren ostean134.
Giza Eskubideen Europako Auzitegiak (GEEA) jadanik Airey Irlandaren aurka kasu entzutetsuan (1979) adierazi zuen Giza Eskubideen Europako Hitzarmenak batez ere eskubide zibil eta politikoak jasotzen baditu ere artikulu gehienek dituztela inplikazio ekonomiko eta sozialak, eta, beraz, ezin direla irmoki bereizi eskubide sozioekonomikoak eta Hitzarmenak aitorturiko eskubideen esparrua135.
Gizarte-eskubideen unibertsaltasuna Konstituzioko 1.1 artikuluaren arabera Espainiak eratzen duen «zuzenbideko estatu sozial eta demokratikoaren» ezinbesteko elementua da. Jadanik 1950ean, T.H. Marshallek, EESKNIren sustatzaileetako batek (gaur egun mundu osoko 160k dute berretsia ituna), adierazi zuen eskubide sozialek, eskubide zibilekin eta eskubide politikoekin batera, edukiz hornitzen dutela «herritartasun» kontzeptua136. Marshallentzat, herritartasun sozialak berekin dakar, eskubide den aldetik, gizartean erabateko parte-hartzea ziurtatzeko beharrezkoa den gutxieneko ongizate-estandar bat bermatzea. Herritartasunaren ideiaren interpretazio hori oinarritzat hartuta, gizarte-bazterketak herritartasuna era aske eta erabatekoan baliatzeko ezintasuna dakar. Bigarren Mundu Gerraren ostean mendebaldeko Europan eraikitako ongizate-estatuak herritartasun-eredu horrixe erantzuten dio. Ez alferrik, EESKNIren 11.1 artikuluak honako hau aitortzen du: «pertsona orok du eskubidea beretzat eta bere familiarentzat bizi-maila egoki bat izateko, are elikadura, jantzi eta etxebizitza egokiak izateko ere, eta existentzia-baldintzak etengabe hobetzeko».
B. Berdintasuna eta bereizkeriarik eza dira giza eskubideen sistema osoaren elementu egituratzailea
Bereizkeriarik eza eta berdintasuna, beste manu batzuen artean Eskubide Zibil eta Politikoen Nazioarteko Ituneko 2.1 artikuluan (EZPNI)137 eta EESKNIko 2.2 artikuluan aitorturikoak, giza eskubideen nazioarteko arauen funtsezko osagaiak dira, eta ezinbestekoak dira giza eskubide guztiak gozatzeko eta baliatzeko.
EESKen Batzordeak argiro adierazi du “bereizkeriarik eza berehalako eta irismen orokorreko betebehar bat dela”138. Bereizkeria giza eskubideen aurkako abusuen aurrean zaurgarriago izatearen kausa eta ondorioa da. Horregatik, erabateko berdintasuna bermatzeko, beharrezkoa da hala bereizkeria formala (legearen aurrekoa) nola funtsezkoa erauztea; beraz, botere publikoen eginbeharra da “oztopoak kentzea, horiek (eskubideen osotasuna) eragotzi edo zailtzen badute; eta herritar guztien parte-hartzea erraztea, bai bizitza politikoan, baita ekonomia-, kultura-, eta gizarte-bizitzan ere” (1978ko Konstituzioko 9.2 artikulua).
Berdintasun funtsezko edo materialarekiko konpromisoa izateko, noraezekoa da botere publikoek arreta berezia ematea talde zaurgarrienei edo baztertuta geratzeko arriskuan direnei: “Are baliabide aldetik muga larriak daudenean ere, direla doikuntza-prozesu baten ondorio, atzeraldi ekonomiko baten ondorio edo beste faktore batzuen ondorio, egiaz gizarteko kide zaurgarrienak babes litezke eta babestu behar dira, kostu txiki samarreko programak ezarriz”139.
Gizarte-eskubideen unibertsaltasunak, nahiz eta ez duen uniformetasun ekonomiko absoluturik eskatzen gizarteko kide guztien artean, ongizate aldetik gogobetetzeko gutxieneko batzuk eskatzen ditu, bai eta desberdintasun ekonomikoa pixkanaka gutxitzea ere.
C. Botere publikoek eskubide sozioekonomikoak errespetatu, babestu eta bete behar dituzte
Botere publikoek, EESKei dagokienez, hiru betebehar dituzte. Errespetatzeko betebeharra beteko bada, administrazioak ez du eragotzi behar eskubide horiek gozatu ahal izatea (esate baterako, osasun-laguntza edo hezkuntza ukatzea pertsona bati, diskriminatzailea izateagatik debekatuta dagoen faktore baten zioz). Babesteko betebeharra beteko bada, administrazioak prebenitu eta eragotzi egin behar du hirugarrenek giza eskubideak urra ditzaten (esate baterako, ikastetxe pribatu batek ikasle bat ez onartu nahi izatea bere jatorri etniko edo nazionalagatik, bere sexu-orientazioagatik eta abar). Azkenik, gauzatzeko edo betetzeko betebeharra beteko bada, botere publikoek beharrezko neurriak sustatu behar dituzte eskubide horiek progresiboki gauzatzeko140.
D. Eskubide sozioekonomikoak progresiboki gauzatu behar dira, “bide egoki guztietatik” erabil litezkeen “baliabide guztiak erabili arte”
EESKNIko 2.1 artikuluarekin bat etorriz:
“Itun honetako alderdi-estatu guztiek konpromisoa hartzen dute neurriak hartzeko, bai nork bere aldetik, bai nazioarteko laguntza eta lankidetza nagusiki ekonomiko eta teknikoen bidez, harik eta hemen aitortutako eskubideak erabateko eragingarritasuna progresiboki lortzeko bide egoki guztietatik erabil litzaketen baliabide guztiak erabili arte, horien barnean dela, bereziki, legegintza-neurriak hartzea”.
“Bide egoki guztietatik” adierazpena zentzu zabalean interpretatu behar da. Botere publikoek zehaztu behar dute, haiek baitute informazio garrantzizkoa, zein diren biderik egokienak eskubide horiek progresiboki gauzatzeko. Horrek esan nahi du administrazioak froga-karga bere gain hartu behar duela, eta frogatu behar duela hartutako neurriak eta politikak egokiak direla eskubide sozioekonomikoak maila egokian betetzen direla bermatzeko141. Azken batean, tresna bat egokia izango da gizarte-eskubideak gauzatzeko eraginkorra bada142.
“Erabilgarri dauden baliabide guztiak” esapideari dagokionez, EESKen Batzordeak adierazi du politika publikoak “egokiak” edo “arrazoizkoak” diren zehazteko hauxe aztertu behar dela: hartutako neurriek kontuan hartzen ote duten pertsona eta talderik zaurgarrienen egoera ezegonkorra, neurriak diskriminatzaileak ote diren, eta lehentasunik ematen ote zaien baztertuta edo baztertuta geratzeko arriskuan daudenei. Baliabideen mugari buruzko argudioen aurrean, besteak beste, Batzordeak irizpide objektibo hauek proposatzen ditu: a) herrialdearen garapen-maila; b) balizko arau-haustearen larritasuna, eskubideen oinarrizko edukia oinarritzat hartuta; c) herrialdearen egoera ekonomikoaren larritasuna; d) botere publikoek erabilgarri dituzten baliabide mugatuekin beste premia garrantzizko eta presazko batzuk asebete behar izatea (esate baterako, hondamendi natural bat); eta e) botere publikoek ahaleginik egin ote duten kostu txiki samarreko aukerak bilatzeko; eta f) nazioarteko laguntza eskatzea143.
Nahiz eta EESKNIko 2.1 artikulua pixkanaka gauzatzeaz mintzo den, EESK-k giza eskubide gisa aitortzeak berekin dakar behintzat eskubide bakoitzaren “funtsezko mailak” asebetetzeko gutxieneko betebeharra. Betebehar gutxieneko eta zuzenekorik ez balego, eskubide horien aitorpen formalak ez luke, hein handi batean, zentzurik izango. “Alderdi-estatuek gutxieneko betebeharrak bete ez izana baliabide erabilgarririk ez izateari egotzi ahal izan diezaioten, frogatu behar dute ahalegin osoa egin dutela erabilgarri dituzten baliabide guztiak erabiltzeko, gutxieneko betebehar horiek lehentasunez asebetetzeko ahaleginean”144. Beste behin, botere publikoek frogatu behar dute, eta ez herritarrek eta ezta gizarte-erakundeek ere, zein diren biderik egokienak pertsonen ongizaterako bizi-maila egokiak gauzatzeko.
Eskubide bakoitzaren funtsezko mailak bermatzeaz gain, berehalako beste betebehar batzuk hauexek dira: jadanik aipaturiko diskriminatzeko debekua eta gizarte-eskubideak pixkanaka gauzatuko dituzten neurriak hartzeko betebeharra. Nahiz eta neurriek ondorio progresiboak izan ditzaketen, berehalako betebeharra da neurri horiek hartzea.
E. Eskubide sozioekonomikoen inguruko neurri atzerakorrak onartezinak dira, printzipioz
EESK-k pixkanaka gauzatzeko betebeharrak berekin dakar, orobat, neurri atzerakorrak edo berariazko atzerapen-neurriak debekatzea. Ezin da hartu jadanik eskubide batzuek lortu duten babes-maila gutxitzeko neurririk. Jadanik eratu diren eskubideak murriztea edo gutxitzea edo eskubide bat baliatzeko beharrezko legedia indargabetzea berariazko atzerapen-neurrien etsenplu dira, eta Nazio Batuetako EESKen Batzordeak EESKNIren prima facie urraduratzat dauzka, non eta Estatuak ez duen frogatzen guztiz justifikatuta daudela, Itunean aurreikusitako eskubideen osotasunari erreferentzia eginda eta erabilgarri dauden baliabide guztiak erabat erabili direlako145. Beraz, Estatuak justifikatu behar du herritarren aurrean bere politiken egokitasuna.
F. Botere publikoek beren ekintzen kontuak eman behar dituzte eta ordainerako, informazioa eskuratzeko eta herritarren parte-hartze aktiborako eskubideak bermatu behar dituzte
Kontuak emateko prozesuaren bidez, administrazioak giza eskubideen inguruko betebeharrak, batez ere eskubide sozioekonomikoei dagozkienak, nola bete dituen erakutsi, azaldu eta justifikatzen du. Bestalde, kontuak emateko prozesuak titularrei aukera ematen die gobernuek giza eskubideei dagokienez zer lehentasun dituzten ulertzeko. Prozesu horretatik ondorioztatzen bada botere publikoek gizarte-eskubideren bat urratu dutela, eskubideen titularrek aukera izan behar dute baliabide eragingarri bat eta ordaina eskuratzeko146.
Ordain-modalitate eragingarri bat errekurtso judiziala da. Nahiz eta EESKNIk ez duen berariaz aurreikusten gizarte-eskubideen galdagarritasun judiziala (edo justiziabilitatea), EESKen Batzordeak baieztatu du 2.1 artikuluko erreferentzian “bide egoki guztien” mendekotzat jo litekeela:
”Itunean ez dago aitorturiko eskubiderik sistemetariko gehien-gehienetan behintzat justiziabilitate-alderdi esanguratsu batzuk badituztela jo ezin denik. (...) Beraz, definizioz auzitegien esparrutik kanpo kokatuko lituzkeen eskubide ekonomiko, sozial eta kulturalen sailkapen zurrun bat egitea arbitrarioa eta bateraezina litzateke eskubideak (...) banaezinak eta elkarren mendekoak direla dioen printzipioarekin”147.
EESKen justiziabilitatea ez da aieru teoriko huts bat. Jadanik bada kontinente guztietako herrialde askotako epaitegietan egindako eskubide horien aitorpen eta aplikazioaren etsenpluen bilduma bat148. Gainera, azterlan enpiriko oraintsukoenek baieztatzen dute inguruabar jakin batzuetan eskubide sozioekonomikoei buruzko auzipetze estrategikoak ondorio positibo bat izan dezakeela, kasu konkretuaz harago eta gizartean baztertuta dauden biztanleria-sektore handietan149.
Espainian, ordea, EESKen justiziabilitatea hainbat oztopok blokeatua dago. Espainiako Konstituzioak beste eskubide batzuei baino babes-berme gutxiago ematen die EESKei, hezkuntzarako eskubidea alde batera utzita. Konstituzioko 53.3 artikuluak ezartzen duenez, osasunerako eskubidea (43. artikulua) eta etxebizitzarako eskubidea (47. artikulua) “politika sozial eta ekonomikoaren printzipio gidariak” dira, eta soil-soilik berorien lege-garapenarekin bat etorriz gauza liteke horien galdagarritasuna eta justiziabilitatea150. Praktikan, “hala estatuko nola erkidegoetako legeriak eta politikek ez dute zehazten, oro har, eskubidearen edukia, ez eta horri nork erantzungo dion ere. Eta jakinekoa da edukia garbi ez duten eskubideak erraz urra daitezkeela, nekez galda daitezkeela eta aukera gutxiago dagoela justiziaren aurrean erreklamatzeko”151.
Konstituzioko oinarrizko eskubideen mailaketaren ondorioak batez ere agerian geratzen dira krisi ekonomikoko garai hauetan. Urrutirago joan gabe, Osasun Sistema Nazionalaren (SNS) iraunkortasuna bermatzeko eta prestazioen kalitatea eta segurtasuna hobetzeko premiazko neurriei buruzko apirilaren 20ko 16/2012 Lege-dekretuko zioen azalpenean152, Espainiako Gobernuak lege-dekretuaren tresna arauemailea erabili izana hauxe esanez justifikatzen du: osasunerako eskubidea denez gero, 86. artikuluko konstituzio-betekizuna «erlaxatu egiten da, Konstituzioko I. Tituluko III. Kapituluko politika sozial eta ekonomikoaren printzipio gidari bat delako”153.
Kontuak eman beharrarekin eta ordainerako eskubidearekin batera –ordain judiziala barne dela–, honako hauek ere printzipio garrantzitsuak dira: gardentasuna, informaziorako sarbidea eta parte-hartze aktiboa. Giza Eskubideen Europako Auzitegiak «informazioa jasotzeko askatasuna» nozioaren interpretazio hedakor bat egin du progresiboki (Giza Eskubideen Europako Hitzarmeneko 10.1 artikulua), eta aitortu du badela informazioa eskuratzeko eskubide bat154. Ozeano Atlantikoaren beste aldean, Giza Eskubideen Amerika Arteko Gortea oso irekia agertu da goraka egiten ari den eskubide horrekin:
“Estatuaren jarduna kudeaketa publikoaren publizitate eta gardentasunaren printzipioek gidatu behar dute; beraz, haren jurisdikziopean dauden pertsonek estatu-kudeaketen kontrol demokratikoa egin dezakete eta funtzio publikoak behar bezala betetzen ari ote diren eztabaidatu, ikertu eta hausnar dezakete. Estatuaren kontrolpean dagoen interes publikoko informazioa eskuratzeak bide eman dezake kudeaketa publikoan parte hartzeko, informazio hori eskuratuta egin daitekeen gizarte-kontrolaren bidez. (...) Iritzi publikoaren bidez egiten den kontrol demokratikoak estatu-jardueren gardentasuna bultzatzen du eta funtzionarioen kudeaketa publikoaren gaineko erantzukizuna sustatzen du. Horregatik, pertsonek kontrol demokratikoa egin ahal izan dezaten, Estatuak bermatu egin behar du bere kontrolpean duen interes publikoko informazioa eskuratu ahal izatea. Kontrol demokratiko hori baliatzeko modua emanda, pertsonek gizartearen interesetan gehiago parte hartu ahal izatea sustatzen da”155.
Parte-hartze aktiboari dagokionez, bi noranzkokoa da gizarte-eskubideen babes-maila egoki batekin duen erlazioa. Batetik, biztanleen parte-hartze aktiboa botere publikoek kontuak emateko duten prozesu ireki eta zabal baten parte da. Hau da, botere publikoek giza eskubideei dagokienez dituzten betebeharrak beteko badituzte, herritarren parte-hartze aktiboa errespetatu eta sustatu behar dute. Eta, bestetik, gizarte-eskubideak neurri egokian eskuratzea beharrezko baldintza da, nahiz eta aski ez izan, parte-hartze politikoa askatasunez eta berdintasun-baldintzetan egin dadin. Gizarte-bazterketa, beraz, bi gabeziaren emaitza da: batetik, oinarrizko gizarte-eskubideak (hezkuntza, osasuna, etxebizitza eta abar) eskuratu ezina, eta, bestetik, erabakiak hartzeko prozesuen ikusezintasuna eta prozesu horietan parte hartu ezina. Eskubide sozioekonomikoak gauzatzeko politika publikorik ez izatea oztopo bat da baztertuta geratzeko arriskuan dauden pertsonak komunitateko kide senti daitezen, eta, ondorioz, hondatu egiten du prozesu demokratikoa.
134 NBE: A/KONF.157/23 dok., 1993ko uztailaren 12a, 5. paragrafoa.
135 GEEA. Airey Irlandaren aurka kasua, 1979ko urriaren 9ko Epaia, 26. paragrafoa.
136 T.H. Marshall, “Citizenship and Social Class”, in Jeff Manza eta Michael Sauder, Inequality and Society, W.W. Norton and Co., 2009, 148-154. or. (Lehenengoz 1950ean argitaratutako saiakera).
137 Hori ere berretsi du Espainiak (BOE, 103. zk., 1977ko apirilaren 30a).
138 EESKen Batzordea, 20. Ohar Orokorra: Bereizkeriarik eza eta eskubide ekonomiko, sozial eta kulturalak, NBE: E/C.12/GC/20 dok., 2009ko uztailaren 2a, 7. paragrafoa.
139 EESKen Batzordea, 3. Ohar Orokorra: Alderdi diren Estatuen betebeharren izaera, NBE E/1991/23 dok., 1990eko abenduaren 14a, 12. paragrafoa.
140 Katalogazio horren jatorria Asbjorn Eide-ren The Right to Adequate Food as a Human Right txostena da: NBE E/CN.4/Sub.2/1987/23 dok., 1987ko uztailaren 7a, 66-69. paragrafoak. Ordutik, hiruko sailkapen hori hartu du Nazio Batuetako EESKen Batzordeak ere, eta ia aho batezkoa da doktrinan.
141 EESKen Batzordea, 3. Ohar Orokorra, 1990, 4. paragrafoa.
142 EESKen Batzordea, 9. Ohar Orokorra: Itunaren barne aplikazioa; NBE: E/C.12/1998/24 dok., 1998ko abenduaren 3a, 5. paragrafoa.
143 EESKen Batzordea, Itunaren Hautazko Protokoloarekin bat etorriz erabilgarri dauden baliabide guztiak erabili arteko neurriak hartzeko betebeharraren ebaluazioa: Adierazpena, NBE: E/C.12/2007/1 dok., 2007ko irailaren 21a, 8. eta 10. paragrafoak.
144 EESKen Batzordea, 3. Ohar Orokorra, 1990, 10. paragrafoa.
145 EESKen Batzordea, 3. Ohar Orokorra, 1990, 9. paragrafoa; Giza Eskubideen aldeko goi-mandataria, Eskubide ekonomiko sozial eta kulturalei buruzko araudiaren aplikazioari buruzko txostena, NBE: E/2009/90 dok., 2009ko ekainaren 8a, 15. paragrafoa.
146 Helen Potts, Accountability and the Right to the Highest Attainable Standard of Health, University of Essex: Human Rights Centre, 2008, 13-30. or.
147 EESKen Batzordea, 9. Ohar Orokorra, 1998, 3 eta 10. paragrafoak.
148 Esate baterako, International Commission of Jurists, Courts and the Legal Enforcement of Economic, Social and Cultural Rights: Comparative Experiences of Justiciability, 2008. Ikus EESKetarako Nazioarteko Sareko jurisprudentzia-datuak ere: http://www.escr-net.org/caselaw/caselaw.htm?attribLang_id=13441.
149 Daniel M. Brinks y Varun Gauri, The Law’s Majestic Equality? The Distributive Impact of Litigating Social and Economic Rights, Policy Research Working Paper 5999, The World Bank Development Research Group, 2012ko martxoa.
150 Konstituzioko 53.3 artikulua: “Hirugarren kapituluan aitortutako printzipioak onartu, errespetatu eta babestu egin behar dira, eta legeria positiboak, eginera judizialek eta botere publikoen jardunak horiexek izango dituzte kontuan. Jurisdikzio arruntean halakoak alegatu ahal izateko, nahitaezkoa da haiek garatzen dituzten legeak aintzakotzat hartzea”.
151 Amnesty International, Derechos a la intemperie: Obstáculos para hacer valer los derechos económicos, sociales y culturales en España, 2011, 8. or.
152 BOE, 98. zk., 2012ko apirilaren 24koa.
153 Konstituzioko 86.1 artikulua: “Aparteko eta presazko beharrizana dagoenetan, Gobernuak behin-behineko lege-xedapenak eman ditzake, lege-dekretuen forma hartuz; horiek ezingo dute eraginik sortu estatuaren oinarrizko erakundeei buruzko antolamenduan, Lehenengo Tituluak arautzen dituen herritarren eskubide, eginbehar eta askatasunetan, autonomia-erkidegoen araubidean, ezta hauteskundeei buruzko zuzenbide orokorrean ere”.
154 GEEA, Társasag a Szabadságjogokért Hungariaren aurka kasua, 2009ko apirilaren 14ko Epaia, 35-36. eta 38. paragrafoak.
155 Giza Eskubideen Amerika Arteko Gortea, Claude Reyes eta beste batzuk Txileren aurka kasua, 2006ko irailaren 19ko Epaia, 86-87. or.